Кабинет Министров на заседании 27 сентября утвердил стратегию управления государственным долгом на 2024–2026 годы. Эта стратегия заменит аналогичный документ, который был принят в декабре 2021 года, незадолго до начала полномасштабного вторжения рф в Украину.
Как указывает Министерство финансов, которое является автором этой стратегии, именно полномасштабное вторжение вынудило пересмотреть подходы к балансированию государственного долга. Главная особенность военного времени – стремительное накопление внешней задолженности, за счет которой происходит покрытие бюджетного дефицита.
Украинская власть на следующие 12 месяцев ставит перед собой задачу найти инструменты, которые позволят закрыть потребность в финансировании военных расходов и заложить фундамент для послевоенного восстановления страны.
«Для достижения этих целей, учитывая высокую неопределенность, вызванную войной, необходимо эффективное и активное управление текущим долгом и усиление кооперации с международными партнерами, чтобы получить доступ к внешнему льготному финансированию. Это позволит ослабить давление на государственный бюджет», – уточняет Минфин.
разобрался, что именно изменится в подходах к управлению госдолгом.
Как изменился госдолг за время войны? В стратегии Минфин приводит анализ динамики и структуры государственного долга за период с января 2022 года по июнь 2023 года включительно. Соответственно данные ниже будут охватывать именно этот период, если не указано иное.
За полтора года объем госдолга вырос почти вдвое – до 4,4 трлн грн. 67% этой суммы составляет внешний долг, а 33% – внутренний. Если оценивать отношение госдолга к ВВП, то на начало 2022 года этот показатель был на уровне 43,3%, в июне 2023-го – чуть более 67%.
По структуре госдолга Украина уже добралась до таких стран как Албания, Грузия, Сербия, Северная Македония. Для сравнения: в Польше, Чехии, Венгрии доля внутреннего и внешнего долга составляет 57% и 43% соответственно.
Драматически выросла задолженность перед зарубежными кредиторами. Это различные льготные кредиты от международных организаций и правительств других стран. Сумма таких займов к середине 2023 года достигла 2,03 трлн грн, что в 3,3 раза больше, чем до вторжения. Во внешнем госдолге по срокам погашения наибольшую долю на уровне 75% занимает задолженность в диапазоне 7–10 лет и более. Доля более «коротких» долгов составляет 25%.
Внутренний госдолг представлен преимущественно ОВГЗ (военные облигации), в том числе это те бонды, которые скупил Национальный банк (его портфель на 1 ноября превышал 690 млрд грн). Около 75% суверенных бумаг имеют срок обращения до 3 лет и более 10 лет. Остальные облигации должны быть погашены в течение 3–10 лет.
68% государственного долга Украины представлены инструментами с фиксированной ставкой, что, по мнению Минфина, уменьшает процентный риск. Помимо этого, 44% всего госдолга должно быть рефинансировано в течение года, что также снижает угрозу для фискальной стабильности. Доля государственного долга с плавающей ставкой, который преимущественно сформирован задолженностью по кредитам МВФ, составляет порядка 11%.
Сумма платежей по государственному долгу (в нее входит как погашение обязательств, так и плата за обслуживание) в 2024 году по сравнению с 2023 годом вырастет на 42,5% – до 1,03 трлн грн. В 2025 году объем платежей по госдолгу увеличится еще на 16% – до 1,2 трлн грн и останется на таком же уровне в 2026 году.
Кто выделил Украине больше всего средств? Как уже было сказано, наибольший вклад в накопление внешней задолженности сделали международные партнеры, за счет средств которых Украина покрывает бюджетный дефицит, а также финансирует неотложные потребности (социальные программы, экстренное восстановление инфраструктуры и т. д.).
К концу июля 2023 года Украина привлекла $60,2 млрд в виде грантов и льготных кредитов/гарантий. Из этой суммы $32,1 млрд получены в 2022 году. В частности, ЕС, США, МВФ, Канада и Всемирный банк предоставили 83% общей суммы, или $51,8 млрд. Остальные $8,4 млрд выделили Европейский инвестбанк (ЕИБ), Германия, Великобритания, Япония и еще 17 государств-партнеров.
Минфин уточняет, что характерной чертой зарубежного финансирования являются низкие ставки и длительный срок погашения. Например, макрофинансовую помощь от Евросоюза в размере 18 млрд евро Украина будет возвращать в течение 35 лет. А кредиты от Канады в сумме $3,6 млрд имеют срок погашения в 10 лет.
Какие основные приоритеты в управлении госдолгом? Стратегия управления государственным долгом содержит несколько ключевых целей.
1. Привлечение долгосрочного льготного финансирования и увеличение доли грантов. Задача – получить как можно больше средств на льготных условиях, чтобы снизить стоимость их обслуживания и оттянуть сроки их возврата (погашения). Минфин делает акцент: дешевые ресурсы нужны для того, чтобы поддержать экономику не только во время войны, но в и условиях послевоенного восстановления. С грантами все и так очевидно. Безвозвратная помощь не приводит к увеличению долговой нагрузки на госбюджет. А значит, чем больше грантов, а не кредитов – тем лучше. К слову, в 2022 году гранты составили 44% международного финансирования, в 2023 году (пока что) – 31%.
2. Укрепление взаимоотношений с частными инвесторами. Разумеется, в условиях войны массовое привлечение инвестиций вряд ли возможно. По данным Госстата, за первое полугодие в Украину поступило $2,5 млрд прямых инвестиций (и то неизвестно, сколько из этой суммы составила репатриация капитала). Для сравнения, за весь 2021 год сумма инвестиций превысила $6,6 млрд. Но для отстройки экономики после войны частные инвесторы должны сыграть важную роль. Правда, Минфин не конкретизирует, как именно Украина будет завлекать инвесторов. Единственное, что Украина обязуется регулярно предоставлять инвесторам информацию о ключевых макроэкономических и фискальных данных. Но этого явно будет мало, чтобы завести в страну серьезный капитал.
3. Развитие внутреннего рынка капитала. Минфин намерен наращивать заимствования на внутреннем рынке. Надежда как на банки, которые покупают ОВГЗ, так и на физлиц (население). Хотя украинцы не выстраиваются за военными облигациями в очередь. Они являются держателями лишь 3,2% ОВГЗ. Кстати, о нерезидентах Минфин не забыл, их деньги тоже будут возвращать в облигации. Опять же, как именно – неизвестно. Пока же у нерезидентов почти столько же бумаг, сколько и у физлиц. То есть крайне мало.
4. Минимизация рисков финансирования. Речь идет о том, что Украина должна во что бы то ни стало сохранить возможность обслуживать свою задолженность. В том числе с учетом реструктуризации и рефинансирования. Тем не менее ситуация такова, что денег в бюджете может банально не хватить на то, чтобы платить кредиторам. Для того, чтобы этого не произошло, будет усилен контроль за уплатой налогов. Это основная мера. В качестве второстепенной Минфин вновь упоминает мобилизацию ресурсов при помощи национального рынка заимствований.
Как госдолг будет влиять на экономику? Украина в среднесрочной перспективе практически не имеет шансов избавиться от чрезмерной долговой нагрузки. Если допустить, что активные боевые действия затихнут к концу 2024 года, поврежденная войной экономика не сможет восстановиться за год-два. А значит, поступлений от налогов все равно не хватит на полноценное наполнение госбюджета.
По оценкам МВФ, вплоть до 2027 года государственный и гарантированный государством долг Украины будет достигать почти 100% ВВП. Только затем он начнет постепенно сокращаться и к 2033 году уменьшится до 75% ВВП, что все равно на 25 п. п. больше, чем довоенное значение.
В то же время структура госдолга будет меняться с увеличением доли внутренней (суверенной) задолженности. Это логично, поскольку до бесконечности иностранные партнеры тянуть Украину на своих плечах не смогут. Нацбанк, например, уже не раз предупреждал о рисках сокращения международной помощи. А МВФ прогнозирует уменьшение внешнего финансирования Украины с 17–20% ВВП в 2023 году до 4% и 3% ВВП в 2026-2027 годах соответственно.
Поэтому деньги нужно будет искать внутри страны. В первую очередь это обернется увеличением налоговой нагрузки и ужесточением налоговой дисциплины. Пусть даже в условиях военного положения не случится радикальная налоговая реформа с увеличением ставок, внедрением косвенных методов контроля доходов и частичным демонтажем упрощенной системы, налогоплательщикам станет жить тяжелее. Бизнес будут атаковать проверками, а плательщиков-физлиц «ловить» на сокрытых доходах и неформальной предпринимательской деятельности.
Что касается рынка военных облигаций, то увеличить его привлекательность можно только за счет конкурентоспособной (высокой) доходности ОВГЗ, которая не будет уступать банковским депозитам и депсертификатам НБУ. Сейчас она достигает 17–19%, исходя из последних размещений бумаг. Но в условиях, когда НБУ начал планомерно снижать учетную ставку и смягчать монетарную политику, большая вероятность того, что и доходность облигаций будет падать. А значит, есть риск, что правительство вновь запустит скрытую эмиссию. ОВГЗ будут оседать в карманах НБУ и госбанков, что формально позволит финансировать госбюджет, но крайне отрицательно повлияет на инфляцию и валютный рынок.